付 奉 义
建设社会主义新农村，是在新的历史背景和科学发展观指导下的农村综合变革，必须注重解决农民最关心、最迫切的问题。和农村基础设施一样，农村社会保险建设滞后。创新推进农村社会保险，成为促进社会主义新农村建设的重要课题。
一、农村社会保险现状解析
我国农村社会保险，目前主要是1986年建立的农村基本养老保险，1999年参保人数达8000万人，但近几年徘徊甚至滑坡，2004年下降为5389万人，下降32.6%，且有200多个县出现了整体消亡，2005年略有上升，达到5500万人。是什么原因，可谓众说纷纭，主要有三类具有代表性的观点：
一是认为“没有人搞”，劳动保障部门在农村没有基层网络。的确，农村社会保险的管理职能并入劳动保障部门后，没有将民政部门管理的农村社会保险基层管理网络带过来，但劳动保障部门在乡镇的劳动保障站发展迅速，而且劳务输出成效显著，只是乡镇劳动保障站，重劳务输出，轻社会保障，甚至根本就是“两张皮”，在农村基本养老、医疗保险方面没有作为，很多县级劳动保障部门根本没有履行农村社会保险管理的职能，更谈不上吸纳和发挥原有管理网络的作用。
二是认为“没必要搞”，农民的养老、医疗应该以家庭为主，只要发挥“孝道”习俗功能，加上土地承包权这一农民的“社保”，就解决了他们的保障问题，因此，“条件成熟地区，应逐步向商业保险过渡”。实质上，这是拒农民于社会保险之门外。农村家庭保障机制的不稳定性、养儿防老的脆弱性的现实表明，“孝道”和“土地”保障的观点与科学发展观不相符、与发展先进生产力的要求、发展先进文化的要求和广大农村群众的根本利益不相符，与社会主义市场经济规律要求的建立流动的统一的城乡劳动力市场的客观要求不相符。
三是认为“没可能搞”，目前搞农村社会保险，条件不成熟，成本高昂。因此，要对已有的业务清理整顿，停止接受新业务，但出现了问题，就头痛医头，突出表现为，国有农垦企业农工不稳定时，出台一个农垦企业职工养老保险制度，农民工问社保问题突出，又试图制定一个农民工的社会保险制度，失地农民的社保问题突出，再又来制定失地农民的社会保险制度。事实上，当问题积累后再来办的成本会更高，我国城镇职工保障转型的巨大成本和社会保险“空帐”就是深刻的教训。诚然，由于我国农村劳动力基数大，推行社会保险是要付出较大的成本，但从我国社会经济发展水平和国内外的实践看，条件是成熟的、是能付得起这个成本的。一些国家如丹麦、西班牙分别在1891、1947年开始通过立法在农村建立养老保险，而当时，他们的人均GDP仅相当于我们1999年的79.3%和73.3%。2005年我国国内生产总值达18万亿元，财政收入3万亿元，具备了推进农村社会保险的实力。2005年全国农民人均纯收入达到3255元，实际增长6.2%，特别是工资性收入较快增长，分担支付社会保险成本的能力显著增强。农村社会保险不仅在一些发达地区（如北京市的农村养老保险参保率为25.5%）的农村社会保险成效显著，而且山西的吕梁、安徽六合等落后农村也发展得又快又好（如安徽农村养老保险参保人数达到了171万人）。2005年4月，日本国会正式批准的“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范研究”项目，就是在山东菏泽、山西吕梁、安徽六合、福建南平、四川巴中、云南楚雄、山东烟台的招远市以及北京市大兴区等8个地区开展的。
上述“没有人搞、没必要搞、没可能搞”的认识表明，农村社会保险的发展受上层建筑和意识形态的影响很大。因此，必须深化认识，特别是对有没有必要，有没有可能搞的问题，要有正确认识。
社会保险的覆盖面和保障水平必须与社会生产力发展水平相适应，这是生产关系一定要适应生产力发展状况规律在社会保障领域里的集中表现，也是总结了许多国家特别是福利国家的经验教训所得到的一个正确结论。那么，到底什么样的覆盖面和保障水平是与经济发展水平相适应的？如果说高福利和搞平均主义，会导致降低经济发展的活力，那么，在城乡差距、工农差别已经很大的情况下，给农村劳动者提供发展的机会和可能的要求十分迫切的情况下，发展农村社会保险，是否就会降低经济发展的活力，国家是不是不要付出必要的成本，回答是，非但不会降低经济发展的活力，还能成为经济发展的动力；不仅是必要的，而且还要加大投入力度，实行以工补农。社会保险制度从其本身的性质而言，在实现社会公平公正促进发展方面是一项国家成本最小而社会经济效益最大的制度。这些年，党中央、国务院坚持科学发展观，加大对社会保险建设的力度，有效地扩大了内需，促进了消费，促进城乡之间、地区之间、经济与社会等方面的协调发展，不仅收到了非常好的社会效益，也收到了很好的经济效益。在目前阶段，努力扩大社会保险覆盖面，建立水平适当、广泛覆盖的社会保险体系，不仅有利于实现基本的社会公平，也会成为经济持续健康发展的可靠动力。我们必须抓住社会主义新农村建设的机遇，解放思想，大胆改革，勇于创新，努力把社会保险覆盖面扩大到农村，覆盖到农村劳动者。
二、农村社会保险建设是建设社会主义新农村的题中要义
《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，要“按照城乡统筹发展的要求，……探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”“逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法”。国务院在完善职工基本养老保险的决定中明确提出了扩大覆盖面的要求这是党和政府坚持以人为本的科学发展观，切实解决农村劳动者社会保险国民待遇的重大决定，是建设社会主义新农村的重要内容和战略措施。
（一）发展农村社会保险是社会主义新农村建设的重要内容和标志。
农村社会保险是国家运用法律、经济、行政等手段调节和再分配国民收入等社会资源，筹措建立专门的基金，在农村劳动者因年老、患病、伤残等原因暂时或永久丧失劳动能力中断劳动时，对符合条件和标准的劳动者给予的一定的物质帮助，以保障其基本生活需要的一种社会政策和计划。农村社会保险是利益的“调节器”、社会矛盾的“减压阀”，社会生产力的“保护神”。它保障的对象是农村劳动者，它们是农村生产力中最革命、最活跃的因素，只有满足其基本的生活需要，才有农村生产力的持续发展。只有农村生产力的持续发展，才有农村物质财富的不断增长，精神财富的不断积累，社会文明的和谐进步。随着农村产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高，农村劳动者的经营风险越来越大，一次风险就可以把一辈子的生产和生活积累全部赔进去，若加上生病、发生工伤等问题，就会因病、因工伤而致贫返贫，就谈不上富裕。只有建立以社会保险为依托，以家庭保障为补充的农村社会保障新体制，逐步解决好农村劳动者的基本养老、医疗、工伤残等风险，才能有效地促进农村从温饱向小康转变，才能实现农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明”。如果说发展社会保险及其发展程度是全社会文明和进步的主要内容和标志，那么，发展农村社会保险及其发展程度则是社会主义新农村建设的重要内容和标志，农村劳动者参加社会保险的比率则是衡量社会主义新农村建设水平的重要的量化指标。
（二）发展农村社会保险是建设社会主义新农村的现实需要和重要措施。建设社会主义新农村必须推进农村经济体制改革，特别是推行土地规模经营，必须加速农村剩余劳动力兼业经营或向城市流动务工经商，以增加农民收入，实现农业现代化。 只有推进农村社会保险，并且和城市社会保险有效对接，把务工经商的农民的社会保险解决好了，才能让留在农村的、经营土地的农民实现土地规模经营，使之更快更好的富裕起来，才能适应农民身份变化和职业变迁的要求、经济地位变化和社会地位变迁的要求，才能有效地促进城乡统筹发展，建立新型的城乡关系和工农关系。
（三）发展农村社会保险是应对人口老龄化的客观要求与有效措施。目前 ，我国已进入老龄化社会。随着农民生活水平的提高和医疗条件的逐步改善，特别是农村生产要素由农业向非农产业的流动，农村青壮年劳动力向城镇的转移不断加快，农村老人群体将越来越大。农村老龄化先于城市，而且60周岁以上老人所占比例也会高于城市。根据国家第四次人口普查结果推测，我国到达2030年，全国城乡岁以上老人将占全国人口的确23-25%。再加上随着计划生育政策推行，家庭结构和功能的变化（4-2-1），农村老有所养的问题将日益突出，迫切需要相应的社会保障制度来解决，以从根本上扭转传统的“养儿防老”的陈旧观念，实现社会保障和家庭保障相结合，解除农民后顾之忧。
三、创新农村社会保险制度。
发展农村社会保险，关键在于制度创新。过去的农村社会保险制度设计，存在保障项目单一，“个人缴费为主、集体补助为辅”缺损，公共财政对农村社会保险的职能作用缺失，保障水平过低，城乡社会保险制度相互隔离等问题，必须根据农村劳动者实际和以人为本科学发的理念，创新制度。
（一）农村劳动者从业和参保状况分析。
1、从业状况分析。可分为三个层次。一是以务工经商为主的农民。他们或在当地农村从事非农产业，或多年在城市个体经营或依托单位工作，有较稳定的生活来源和固定的住所等。但大多数是流动就业。据统计，目前“流动就业人员已经占到二、三产业就业人员的50%以上”，其中88%左右是农民，流动就业人员中跨省流动比例高达65.3%，时断时续换地方或单位，将来可能成为产业工人，也可能回去再做农民。二是务农务工经商兼顾的农民。他们出来搞几个月后又回村务几个月农。三是务农的农民。主要从事农林牧渔业。
2、参保状况分析。第一、二个层次的大多数没有纳入城镇社会保险，也没有参加农村社会保险。有的是因制度不接纳，有的是对个人在缴费时还要承担“单位缴费”不理解，本人是不愿参保，有的既便参加了城镇社会保险，也由于社会保险关系转移政策不合理，经常中途退保。在沿海经济发达地区，有的地方的农民工退保率已达到95％以上。第三个层次参加社会保险的比率低，但有的参加了商业保险。
3、参保需求分析。农村劳动者对社会保险的个人需求与社会的要求是有差距的，就个人而言，年轻时对养老保险的个人需求次于工伤保险，但我国社会由于有城镇企业职工基本养老保险搞迟了的教训和老龄化的问题，作为政府高度重视基本养老保险。
因此，农村社会保险必须在统筹城乡的思路下，创建基本养老、工伤、医疗保险为一体的个人帐户型的综合社会保险。
（二）制度创新的思路。
坚持以人为本、统筹城乡、基本保障、广泛覆盖、开放兼容、逐步加大公共财政对农村社会保险制度建设的投入的原则，建立劳动者社会保险个人帐户体系型的综合社会保险（以下简称新制度），以防范和解决大病、工伤和年老等风险，促进社会主义新农村建设。
（三）新制度的基本原则。
1、参保和保障标准同各方面的承受能力相适应；
2、公平与效率相结合，劳动者参加社会保险的权利平等、机会均等、规则相同；
3、权利与义务相对应，自己有建立保障积累的义务，国家、集体和用人单位有义务帮助其实现社会保险权利，政府实行财政补贴，实行以工补农，有土地的劳动者可不放弃土地承包权而享有基本的社会保险。
（四）新制度基本性质。
1、强制性与政策吸引相结合。各类农村劳动者必须办理社会保险登记，建立社会保险关系，用人单位在结算就业者工资时，必须代扣个人应当储蓄的部分，政府要实行优惠政策和社会保险补贴。
2、灵活性和开放性相结合。已经参加原来的城乡社会保险的可留在原来的社会保险体系中续保，也可以参加新制度规定的社会保险，保险待遇分段计发，缴费年限和个人帐户可以合并。个人帐户基金中除政府补贴和单位缴费的一部分外，可全额用于应对当期风险。
3、综合性与具体化相结合。对社会保险的项目和内容实行综合，参保者拥有一个综合的社会保障卡，既可根据他们不同时期、风险情况，实行重点保障，又利于年轻体壮的劳动者克服因距退休还早而不愿意参加养老保险、因身体壮不愿意参加医疗保险的思想。
（五）主要政策设计简要述评及粗算。
1、缴费基数：以全国或全省上年度职工平均工资的40%保底，300%封顶，参保人根据收入水平选择档次。保底缴费基数相当于现行的农垦企业职工养老保险缴费基数、与农民月均收入相当，低于农民工月平均工资。
2、费率：无单位的个人缴费费率为基数的32%，其中，政府对符合条件的对象补贴基数的12%；这与城镇灵活就业人员缴费的费率相当，与现有中西部地区社会保险各险种单位缴费费率之和相当。
3、个人帐户记帐比例为32%，其中，做实10%。由省、市统一营运管理，保值增值。个人帐户体系为：个人帐户基金=个人帐户I+个人帐户II+个人帐户III。
个人帐户I=个人缴纳的缴费基数的10%，且做实；
个人帐户II=单位或个人缴纳的缴费基数的10%；
无单位的个人帐户III=没有违反计划生育政策的，持计划生育部门的证明，到社保机构申报补贴，政府补贴从参保人年满45岁后开始，补贴额为个人缴费基数中的全国或全省上年度职工平均工资40%-100%部分的12%。
有单位的个人帐户III=单位缴纳的缴费基数的12%。
4、社会保险关系转移、继承、合并、使用。除个人帐户III外，从城镇到农村或从此地转到彼地、在退休年龄前死亡，可以全额转移或继承。有老的社会保险关系的可以从本制度转入老的城镇社会保险制度，原缴费年限和个人帐户I可以合并计算。出现大病、工伤后可以先动用除个人帐户I外的个人帐户基金，并享受制度规定的相应的社会保险待遇。
（5）按月领取养老金的条件和待遇：不论男女，60周岁为退休年龄，缴费年限20年以上，可按月领取养老金。
养老金=退休时全国或全省上年度职工平均工资*10%*[1+（缴费年限-20）*5%）]+个人帐户基金扣除大病等社会保险的个人应支总额后的余额/120。
从退休年龄至死亡均享受养老、医疗、工伤等待遇，在享受待遇期间，政府根据生活水平的提高适当提高养老等待遇，死亡后火化的，发给相当于当时个人6个月养老金的丧葬补贴，养老金低于当居住地居民最低生活保障平均水平的调整到平均水平。
（6）补缴政策：一是补缴实施本制度前的。最多可往前补缴10年，如从95年10月1日补起，补缴的缴费基数为当时全国或全国上年度职工平均工资的40--300%，费率和个人帐户记帐比例为当时社会保险各险种缴费比例之和，全部记入个人帐户III，不收滞纳金和利息。参加过养老保险但又中断了的可以从中断之日起补缴。二是实施本制度后的补缴，只补缴个人帐户I+个人帐户II，也不收滞纳金和利息，政府不补贴。三是补缴费年限为退休按月领取养老金的资格年限，计发养老金时为零年。
以一粮农为例粗算。某粮农往前补缴10年，往后缴10年，平均缴费基数为400元/月，年平均缴费960元，个人帐户基金扣除个人应支后余额为24000元，若10年后全国职工平均工资为3000元/月,养老金=3000*10%*[1+（10-20）*5%）]+24000/120=300。这与按现行的农垦企业职工退休后的养老金水平相当，高于城乡低保水平，印证制度是较科学合理和可操作的。
（六）推进建立新型农村社会保险制度的措施。
1、提高认识、高度重视。创新和推进农村社会保险，是社会主义新农村建设的要义，必须把农村社会保险的建设放在与农村基础设施建设同等重要的位置，把改革和创新农村社会保险纳入农村综合改革试点的重要内容，把农民参加社会保险的比率，作为是反映和衡量社会主义新农村建设成就的主要指标之一。有关部门要组织对创新农村社会保险制度的精算论证、试验推广。各级政府要积极争取欧盟等国际组织或国家的试点项目。
2、整合资源，健全体系。依托现有劳动和社会保险机构，从上至下建立健全农村社会保险管理和服务体系。县以上机构负责行政政策和基金管理，乡镇劳动保障站负责事务管理和服务，同时，把“金保工程”延伸到乡镇，把社会保险信息卡作为的“金保工程”的重要项目，实现凭卡在各地缴费和领取待遇。要把村委会和乡镇劳动保障站、农民工工会和城镇工会的工作有机结合起来，把城镇企业机关事业单位退休回乡人员的管理和农村退休人员、“五保”人员的管理结合起来，把政府的服务和退休人员的自我管理结合起来，在老有所养的基础上老有所为，发挥退休人员的余热，积极参与整治村容村风和民主管理，为社会主义新农村建设服好务。
3、完善公共财政职能，建立各级财政投入和中央省市基金运营体制和机制。建议中央对“粮农直补资金”放大一倍后的一半与对农村合作医疗的补助打捆，用于对农民的社会保险补贴，地方适当配套。
4、统一社会保险关系转移政策。由中央制定统一政策，将社会保险费中社会统筹部分随同农民工的个人帐户基金转回其户口所在地（如8%+12%=20%）的政策，促进农村社会保险的启动和健康发展。
