武陵区是常德市的中心城区，现有5个街道办事处，51个城区居委会，18个村改居的社区居委会，总人口46万人。2004年武陵区被省政府评为全省九个“社区建设示范区县”之一，被市政府评为“全市社区建设红旗单位”。2005年武陵区成为了全省“创和谐社区先进单位”。通过调查我们了解到，这些成绩的取得，主要是两方面：政府对社区工作的引导、支持和居民在构建和谐社区中自治作用的发挥。
一、关于政府支持
城市社区是执政党在城市执政的基石，是政府对城市实施有效管理的基础，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也是党和政府为城市居民提供服务的平台。为此，武陵区委、区政府把社区工作确定为全区三大工作重点之一，加大了对社区的支持力度，突出体现在以下几方面：
1、政策支持。近几年，武陵区委、区政府围绕城市社区工作，构建和谐社区，部门对社区的支持、社区的资产、人员管理等颁发了一系列的文件，有效地支持了社区工作。例如，针对社区居委会的工作职能和职责缺乏具体的界定和规范，有的社区居委会承担的任务最高达130多项，挂牌最多的有68块的问题，区委、区政府（2005）3号文件明确了社区居委会的主要工作任务是七项。并规定，今后凡是这些工作任务以外的事，都要实行准入制度，由区社区工作领导小组严格把关，未经批准的，社区应予以拒绝。属于政府及有关部门应完成的工作任务，不得硬性摊派到社区，不属社区任务，但社区开展起来有优势的工作，按照“权随责走，费随事转”的办法解决。还明确规定社区居委会大门口一律只挂党支部和居委会两块牌子。这样大大减轻了社区居委会的工作负担。再例如，针对管理体制不顺，对社区居委会存在有多头领导的问题，文件规定，全区的社区工作统一由社区工作领导小组综合协调，组织指导，领导小组下设办公室，负责日常工作。
2、财力支持。“十五”以前，武陵区城市社区居委会各项设施较为简陋，办公用房陈旧、狭小，且有一半以上无办公场所。近几年，武陵区委、区政府加大了对社区基础设施建设的投入，全区已累计投入资金2600多万元，用于社区办公用房的兴建和改造，新建了27个社区居委会，面积达1.8万㎡，改造了6个社区居委会，面积达4200㎡。同时，区里还将市、区划拨的国有公房和移交改制企业房产111处、1.16万㎡给了社区。目前武陵区51个社区居委会都有了自己的社区办公服务用房，平均面积达到500平方米以上，最大的超过了3000㎡。社区的办公设施也全部更新。区财政还按每个社区工作人员年7200元的基本工资，足额拨付到位。此外，还为社区居委会干部购买了养老、医疗和失业保险，使社区工作人员没有了后顾之忧。
3、人力支持。前几年，武陵区社区工作人员较少、年龄偏大、素质不高。近几年，武陵区委、区政府大力加强社区人员队伍建设，按照“公开、公平、竞争、择优”的原则，采取“公开招贤、定岗竞争、择优入围、依法选举”的方法公开招聘了47名社区工作者。2004年，市、区两级选派了48名优秀后备干部到社区挂职锻炼。2005年从区直单位挑选了25名骨干充实到社区工作队伍中。目前，全区社区工作人员平均年龄为38岁，大专以上文化程度的约占49%，社区工作者队伍呈现出向知识化、年轻化、专业化方向发展的良好态势。同时，武陵区还采取交叉挂职锻炼的方式，让社区工作者在社区之间开展传、帮、带活动，并有针对性的将部分社区工作者选调到街道办事处计生、城管、综治等岗位进行业务培训。为了充实社区工作力量，武陵区委、区政府加大了区直单位联点扶建社区力度。全区每个社区都安排2—3个区直部门或市直部门联点扶建。联点单位抽调专门力量组成工作组，长期蹲点社区，帮助、指导、督促社区居委会开展工作。
4、舆论支持。武陵区委、区政府不但在政策、人、财、物上支持社区发展，更重要的是提出了“以构建和谐社区为目标，努力创建以人为本、管理有序、文明祥和、居民自治的现代新型社区”的口号，号召全区上下齐努力，将武陵区建成全国社区建设示范城区。并通过会议、文件、报纸、电台电视等众多宣传舆论工具宣传、报道、推介社区工作，动员全社会了解、支持、关心社区工作，为社区的发展献计献策，有钱出钱，有力出力。在这种强大的宣传舆论影响下，首先，区里四大家领导带头深入社区调查、走访、座谈，多层次、多渠道了解社区情况，为社区排忧解难。同时，全区各联点单位除派人支持社区工作外，还无偿援助社区资金500万元，并积极向社区居民无偿或低偿开放体育文化场所，以改善社区居民的生活质量。不属于联点的市、区有关单位也向社区居委会开放了篮、排球场62个，图书阅览室37个，真正实现了“共驻共建，资源共享”的目标。区委、区政府还积极倡导广大市民积极参加社区志愿者活动，形成“人人为我、我为人人”的共识。目前，全区自愿者组织已达50多个，志愿者超过2万人，其中统一着装的定期服务者8000多人。
二、关于居民自治
随着社会主义市场经济体制的逐步确立、企业改制的深入进行、户籍制度改革和农民进城务工，大量的“无归属人群”迫切需要有新的社会管理；城市化进程加快和物质文化生活水平提高，城市居民迫切需要提供多方面的有效服务，城市社区工作面临着前所未有的新形势和新任务。要切实加强和改进城市社区工作，增强其社会管理和公共服务功能，除了政府要加大对社区的领导、引导、支持力度外，更重要的是要充分发挥社区党组织和居民自治组织的作用，促进社区居民形成“社区是我家，建设靠大家”的民主自治意识和主人翁意识，增强居民对社区的认同感和归属感。从笔者对武陵区社区居民自治情况做的总体调查和个案分析外，他们在居民自治方面已经发挥了良好的作用，形成了自己的特色，归纳起来，主要体现在如下几方面：
自搭平台：构建稳定社区
没有稳定，谈不上和谐社区的建设。要稳定，首先要使社区居民安居乐业。为此，武陵区把建立劳动保障平台作为使社区居民安居乐业、构建稳定社区的重要工作来抓。2003年，“常德模式”的劳动保障平台建设在全国推广，几年来，全区新办了社区就业服务实体36家，新开发就业岗位1856个，到今年3月，通过社区新安置的下岗失业人员已达8900多人。
例如，城北街道的紫桥小区，该社区2003年被省劳动和社会保障厅、省民政厅评为全省社区就业先进单位。他们在抓就业和再就业方面：①转变就业观念，加强就业培训。该社区工作人员积极主动找下岗失业人员谈心，引导他们转变就业观念，消除“等、靠、要”的思想。并先后组织了52名下岗失业人员参加了各类培训，使他们相继找到了适合自己的工作。②创办就业实体，广开就业渠道。目前该社区已创办了10个社区服务网点，30多个服务项目，安置下岗失业人员50多人。社区还与辖区单位、民营企业、个体工商户加强联系，随时掌握单位用人情况，并建立了空岗报告制度，仅去年就收集空岗信息125条，安置下岗失业人员71人。③落实再就业政策，做好再就业服务。该社区积极为下岗人员办理《再就业优惠证》，鼓励他们自主创业。还主动帮助他们进行市场调查，选项目、找门面、代办执照等，为他们提供全方位的优质服务。目前该社区自谋职业人员已有317人。
武陵区各社区还认真做好特困居民的调查、摸底、申报、公示等工作，到目前为止，全区共有2.2万特困居民享受了低保。例如，城南街道体育东路社区，该社区的特点是，人口多，无业人员多，下岗、失业人员多，贫困户多的“四多”社区，低保工作相应的难度较大。为此，他们通过民主推选，成立了低保工作评议小组，建立低保公示制度，并设立了举报奖。对收到的300多份低保申请报告逐一审查，最后确定了285户低保对象。对这些低保对象进行分类管理，并建立了每月1次的联系制度。低保工作真正做到了公正、公平、公开、规范化管理。
自我管理：构建平安社区
当前，我国正处在经济结构调整、体制转型和社会变革的关键时期，也是利益调整和矛盾多发时期，这样就出现了一些新的安全隐患。例如，由于近几年企业置换下岗失业人员增多，政府、社区虽逐步安置，但仍有部分人员不满足现状，在社区形成了新的不稳定因素，出现了打架斗殴、偷抢扒拿、黄赌毒等问题。再加上对两释人员的帮教、安置，工作稍不到位，就有可能引发他们再滋事。为此，武陵区确立了“打防结合、防范为主”的指导思想，建立了“一中心五网络”综治维稳机制，建立了“一区一警”的工作格局，建立了多种类型的社区自治组织，社区司法调解广泛推进。下面，选取两个个案来看。
搞好治安防范方面。以城西街道光明巷社区为例。为保社区平安，他们突出在“四高”。①高起点组建防控体系。该体系由社区防控领导小组、警民共建小组两层构成，制度健全、责任明确。②高标准督促单位自防。采取保安经警“人防”；社区单位安装铁门、铁窗、铁网“物防”；重点单位、要道口安装监控系统“技防”的“三防”措施。③高水平发动群众联防。社区聘请了32名热心社区公益事业的居民担任居民小组长、信息员，及时发现各种安全隐患，将问题化解在萌芽状态。④高质量开展夜间巡防。社区成立了夜巡领导机构，组成了过硬的夜巡队伍，将夜巡与自防相结合。这个社区已达到了无刑事案件、无干群违法犯罪、无黄、赌、毒现象的“三无”平安小区的标准，2004年10月，被省依法治理领导小组授予“民主与法制示范社区”的光荣称号。
充分发挥居民自治组织的作用方面，以城东街道长庚路社区为例。该社区成立了居民自治委员会，下设自治小组。自治小组及时了解居民情况，能解决的问题自治小组解决，不能解决的问题上报自治委员会。自治委员会定期或不定期的召开自治小组、居民代表等组成的座谈会，听取对如何保社区平安、促社区文明、抓社区管理服务等方面的意见、建议。对于反映上来的问题，自治委员会能解决的问题自行解决，不能解决的问题分别找社区管理办和物业公司协商解决。
自打基础：构建富裕社区
随着城市管理中心的下移，管理权力的下设，社区成为了城市经济最为活跃的基层组织细胞。到目前，武陵区社区个私企业已发展到1200家，注册资本30亿元，从业人员8.85万人，安置下岗失业人员2万人，年创税收100万元以上的个私大户20多家，民营企业税收占全区税收的比重超过了805，武陵区的具体作法是：①大力发展个私经济。采取租赁、承包、拍卖、参股、转让等形式，居委会将自办的142家企业改制，既为民营企业盘活了社区资产，又消灭了居委会的负债和亏损。②大力损商引资。在政府引导、支持下，居委会以厂招商、以地招商、以设施招商、以区域招商。近年来，居委会共引起项目286个，引进资金近2亿元。③大力兴办服务实体。各社区共兴办服务实体2400多个，涉及商业营销、文化娱乐、物业管理、清洁卫生、抚老抚幼等10大类、47个项目。实践证明，社区经济已成为了孕育中小企业的“孵化器”，下岗失业人员二次创业的起跑线，构建富裕、和谐社区的经济基础。
自办实体造福社区方面，以城东街道红卫社区最为典型。该社区是全国有名的红旗居委会，他们目前仍然红旗不倒，与他们有经济作基础分不开。他们从1969年30元钱，3把铁锤起家，到目前，已创办了17家企业，年生产经营总产值达1100万元，固定资产1300万元，到2004年，社区集体经济年收入已达115万元。社区坚持用创收的资金造福社区居民。例如，他们用自创资金建起了1200平方米的敬老院大楼，常年安置孤寡、残疾人员60名；建起了800平方米的社区幼儿园，到目前为止，累计接纳幼儿已达1000多名，建起了2000多平方米的新型社区服务综合大楼，更好地服务社区居民。
自强素质：构建文明社区
在调查中我们发现，社区这一个群体，远比我们原来认识的要复杂得多，主要表现在：居住人员复杂，贫富差距悬殊，弱势群体比重大，安全隐患多；相当一部分居民公共意识淡薄，自治能力差。构建和谐社区，从根本上抓就是要增强居民素质，提高居民的文明程度。这远比兴办几个企业、解决几个就业岗位意义更深远，难度也更大。为此，武陵区深入开展了创学习型、文明型社区的活动。每个社区都设立了党员学习室、居民活动室，都开展了丰富多彩的学习、教育、文体活动。全区共建立各类学习活动室230多个，群众性文艺团体近100支，开辟各种文体场所160多处，“十五”期间共组织开展各类社区文教体活动200余场，参与群众达40000多，三岔路街道、城北街道先后被中宣部和中央文明委评为全国先进群众文化社区。
城西街道西园社区充分发挥党员在创文明社区中的骨干带头作用，他们的具体做法是：①设立社区党员示范岗。他们在社区驻片单位、社区服务大厅、社区医疗站等处共设立了示范岗23个，这些人群是党的政策、法律、文化、医疗等知识的宣传员，又是“我为人人服务“的表率者。②成立党员志愿者服务队。他们成立了治安防范、政策咨询、医疗服务、科普宣传等8个志愿者服务队。特别是社区的退休党员协管服务队，发挥了社区公益活动员、邻里纠纷调解员、大险知识普及员和义务绿化养护员等作用。③从党员中推选楼栋长。通过楼栋长的模范带头作用的发挥，带动各楼栋居民素质的提高。近几年，该社区先后被授予“全市先进基层党组织”、“省级文明社区”、“全国青年文明社区”等光荣称号。
城南街道的方家巷社区以抓创建为契机，从提高居民的生活文明入手创文明社区。他们的主要作法是：①以《社区报》为载体。先后开辟了卫生常识、大众话题、健康专栏等栏目。《社区报》每月定期出版1期，社区居民既当读者又当作者。②以社区居民学校为阵地。积极地与常德高职院、卫校联系，每月聘请这些学校的专家上一次健康卫生课。③以抓生活文明为起点。帮助居民做到不共用牙刷、不共用口杯、不讲脏话、不乱丢垃圾、勤洗头洗澡、勤打扫室内外卫生等。现在，这个地处老城区，过去脏、乱、差的社区，成了市里“创建工作红旗单位”。
三、问题和建议
以上仅就在调查中了解的在构建和谐社区中，武陵区从政府支持和居民自治方面所作的主要工作和努力作了一些归纳。由于社区管理和服务是一项基础性工作，内容多、任务重，牵涉的面广，特别是在目前体制转型期，社区工作更是面临着许多新情况、新问题，这使构建和谐社区的工作还需要进一步探索和完善。为此，下面就如何落实政府支持和完善居民自治方面，提出几个值得关注和解决的问题。
1、社区管理的政策落实不到位。武陵区社区工作领导小组办公室专门印发了一本《社区工作文件资料汇编》，近20万字。这些文件精神绝大部分得到了贯彻落实，但也还有部分落实不到位。例如，准入政策的落实问题。按照《中华人民共和国居委会组织法》及中办（2000）21号文件精神，政府和各职能部门应摆正与社区居委会之间的“指导与服务、协调与监督”的关系，切实做到谁的职能谁履行，谁的责任谁承担，凡不应由社区承担的工作，不能强加给社区。对此，武陵区委、区政府（2005）3号文件的第八、九条都有明确的规定。但由于我们的社区管理还处在计划经济向市场经济转轨期，“单位人”向“社会人”转变的过渡期，日益增加的社会管理和服务工作还没有清晰界定该由谁管。例如，市区之间对移交的破产企业院落的管理问题，社区居委会与物业管理公司的关系协调及社区居委会与驻片单位关系的处理问题，新的户籍和婚姻制定后，社区对迁入迁出人员的管理问题等等，这都给准入制度的严格履行带来了一定的难度。再例如，对于社区的资产的管理、社区居委会工作人员的管理，武陵区委、区政府（2005）3号文件，武陵区社区工作领导小组办公室（2005）2号、3号文件都有严格的规定。但因为有的国有资产、集体资产的界定不够明晰，管理难到位，社区工作人员的工资由财政承担后，不少人都想挤进吃财政饭的单位，社区管理人员的职数有增无减，还未形成真正“能上能下”的机制。
2、社区管理的责任主体缺位。这主要表现在两方面：一方面，部分社区干部对社区工作的内容、取向和社区工作对象理解上的不到位致使的责任主体缺位。由于过去居委会的工作，主要是少量政府事务的上传下达，各类票据的发放和闲散无业居民的自治性事务。因此，他们中有的人还停留在原来的计划经济的思维上。①对社区服务的内涵逐渐扩大缺乏了解和研究，对现代社区工作内容的多样性、复杂性缺乏足够清晰的认识。例如，仅就服务项目来讲，他们还停留在只重视街道、居委会自身“出钱”、“出人”办的服务项目，而忽视个体民间自发兴办的服务项目。对于哪些项目是社区项目，哪些是社区管理，还比较模糊，这就必然会出现管理工作的缺位。②对社区工作任务主要是为居民服务的，社区工作的取向要突出为民服务，要体现满足居民对社区服务的多层次、多样化的要求等等，缺乏足够的了解。他们的眼睛往往盯在上传下达的任务上，而没有放在怎样深入了解居民的要求上。③对社区服务对象的理解比较窄，关注的仍然是纯居民、闲散人员等。这就造成了对那些居住在社区的“单位人”、“乡下人”等一般居民管理和服务工作的缺位。另一方面，少数社区居委会干部工作不稳定，作风不深入，主观上不努力、不作为而造成的社区管理主体的缺位。例如，有的接待群众态度不友善，反映的问题懒得管；有的社区居委会干部迟到早退，居民有事找不到人。
3、社区管理、服务对象对自身角色认识的错位。过去，大量的社会管理、社会服务由“单位”承担。随着企业改制、户籍制度改革和经济社会结构发生变化，大量的“单位人”变为“社会人”，大量的“单位事务”变为“社会事务”，大量的“乡下人”变为“城里人”。但由于以往形成的思维定势，那些有单位的居民还是习惯于有事找单位，原来单位解体的就想办法找原来单位的主管部门，而没有把自己当作社区人。那些“乡下人”尽管进了城，成了社区的一员，但他们骨子里仍然认为自己是乡下人，并没有与社区融为一体。这种角色认识上的错位，使他们一方面不会主动接受社区的管理和服务；他们有的甚至不了解社区能为他们提供哪些管理和服务。另一方面，他们在社区居民自治中，也不可能发挥主人翁作用，给人以游离于社区外的感觉。
解决以上问题的关键，还在于抓好政策的完善和落实、体制的转换和观念的更新上。（常德市武陵区委党校 陈宗群）
